CONTENIDO
- 1. Conductas colusorias | Resumen del caso
- 2. Conductas colusorias | Valoración del tribunal
- - Discrecionalidad del aviso: la designación de productos sujetos a competencia pertenece a un amplio ámbito de decisión política
- - Justificación del mantenimiento de la excepción: el demandado debe aportar motivos concretos
- - Los antecedentes no bastan: es necesaria una comparación con otras regiones
- - Contradicciones en la documentación: la revisión y deliberación del comité no bastan para justificar el ejercicio de la potestad discrecional
- 3. Conductas colusorias | Criterios aplicables al ejercicio de la potestad discrecional y a la carga de la prueba de la autoridad administrativa
- - Lista de comprobación práctica para empresas y organizaciones
- - Áreas de asistencia jurídica en controversias relacionadas
1. Conductas colusorias | Resumen del caso
En este asunto relativo a conductas colusorias se discutió la legalidad de un aviso administrativo que, durante el proceso de mantenimiento del hormigón preparado como producto sujeto a competencia entre pequeñas y medianas empresas, establecía una excepción específica únicamente para una región determinada.
Los demandantes eran organizaciones cuyos miembros eran pequeñas y medianas empresas dedicadas a la fabricación y venta de hormigón preparado en la Ciudad Metropolitana de Daejeon, la Ciudad Autónoma Especial de Sejong y la provincia de Chungcheongnam-do.
El demandado, el ministro de Pymes y Startups de la República de Corea, había venido designando cada 3 años, conforme a la Ley coreana de Apoyo a la Comercialización, los productos sujetos a competencia entre pequeñas y medianas empresas y los materiales para obras sujetos a compra directa. El hormigón preparado figuraba de forma continuada entre esos productos desde 2007.
La cuestión residía en el apartado de «particularidades» correspondiente al hormigón preparado.
Originalmente, solo podían establecerse excepciones para la región de la capital dentro del límite del 20 % del volumen anual previsto. Sin embargo, a partir del aviso publicado a finales de 2021, la región de Chungcheongnam-do también quedó incluida entre las zonas sujetas a esa excepción.
Esta decisión tuvo en cuenta que la Comisión de Comercio Justo de la República de Corea había impuesto anteriormente órdenes de rectificación y sanciones pecuniarias administrativas (gwajinggeum) a las asociaciones de hormigón preparado de dicha región por concertación en licitaciones de hormigón preparado para el sector público.
Posteriormente, los demandantes interpusieron un recurso de anulación contra el aviso anterior, pero obtuvieron un resultado desfavorable y la sentencia adquirió firmeza.
No obstante, una vez finalizado el periodo de designación, el demandado publicó un nuevo aviso en diciembre de 2024 y mantuvo, al igual que en el anterior, una excepción para la región de Chungcheongnam-do dentro del límite del 20 % del volumen anual previsto.
En esta ocasión, los demandantes interpusieron un nuevo recurso de anulación y alegaron que «el aviso anterior constituía una especie de medida punitiva por las conductas colusorias pasadas, pero durante su periodo de vigencia no se produjo ninguna otra conducta de ese tipo, por lo que debía suprimirse la excepción aplicable a la región de Chungcheongnam-do».
2. Conductas colusorias | Valoración del tribunal
En este asunto, el Tribunal Administrativo de Seúl no negó que la autoridad administrativa dispusiera de potestad discrecional. Sin embargo, dejó claro que, incluso cuando se trate de una actuación discrecional, deben exponerse de forma concreta los hechos y motivos en los que se basa la decisión, así como los criterios empleados para ponderar el interés público y los intereses privados.
Discrecionalidad del aviso: la designación de productos sujetos a competencia pertenece a un amplio ámbito de decisión política
En primer lugar, el tribunal consideró que tanto la designación del hormigón preparado como producto sujeto a competencia como el reconocimiento de excepciones para determinadas regiones pertenecían a un ámbito de valoración especializada y de política pública en el que debían ponderarse conjuntamente diversos factores, entre ellos la estructura del mercado del producto, sus características técnicas, la necesidad de proteger a las pequeñas y medianas empresas y la estructura competitiva.
La Ley coreana de Apoyo a la Comercialización y su decreto de desarrollo únicamente establecen procedimientos como la recomendación de la Federación Coreana de Pequeñas y Medianas Empresas, la consulta con las autoridades administrativas competentes y la deliberación de un comité operativo. Dado que los criterios concretos de designación y exclusión se configuran en gran medida mediante avisos administrativos, el tribunal consideró que el demandado disponía de un amplio margen de discrecionalidad.
En otras palabras, el tribunal no podía decidir de nuevo y directamente desde el principio «por qué se había establecido una excepción únicamente para la región de Chungcheongnam-do», sino que debía examinar primero si la autoridad administrativa se había excedido en el ejercicio de su potestad discrecional o había abusado de ella.
Justificación del mantenimiento de la excepción: el demandado debe aportar motivos concretos
No obstante, el tribunal declaró que, incluso en el control judicial de una actuación discrecional, la autoridad administrativa debe exponer previamente, como mínimo, qué motivos tuvo en cuenta, cómo interpretó la normativa pertinente y de qué manera ponderó el interés público y los intereses privados.
En este asunto, el demandado presentó inicialmente una contestación meramente formal y, aunque el tribunal le ordenó presentar un escrito de alegaciones sustantivo, no respondió adecuadamente.
El escrito que presentó posteriormente fuera de plazo solo contenía explicaciones abstractas sobre la finalidad general del régimen de productos sujetos a competencia entre pequeñas y medianas empresas, la necesidad de fomentar las empresas medianas y las características del sector del hormigón preparado. El tribunal consideró que no ofrecía motivos concretos sobre la cuestión central: «por qué debía mantenerse también entre 2025 y 2027 la excepción del 20 % para la región de Chungcheongnam-do».
Atendiendo a estas circunstancias, el tribunal entendió que la documentación presentada por el demandado ni siquiera acreditaba suficientemente la legalidad del aviso controvertido.
Los antecedentes no bastan: es necesaria una comparación con otras regiones
El demandado invocó las opiniones contrarias de la Comisión de Comercio Justo y del Ministerio de Territorio, Infraestructuras y Transporte de la República de Corea, así como la posibilidad de que, dadas las características del sector del hormigón preparado, se produjeran reiteradamente conductas colusorias u otras prácticas desleales.
En efecto, la documentación de la Comisión de Comercio Justo indicaba que entre 2022 y 2024 también se habían impuesto sanciones por conductas colusorias relacionadas con el hormigón preparado en diversas regiones del país.
El problema, a juicio del tribunal, era que también se habían detectado varias conductas colusorias en regiones distintas de la región de la capital y de Chungcheongnam-do, pero el demandado no había reconocido excepciones para esas otras regiones.
Además, la conducta colusoria detectada alrededor de 2024 en la región de Chungcheongnam-do estaba relacionada con el mercado privado y presentaba poca conexión directa con la designación como producto sujeto a competencia del volumen destinado al sector público, que era el objeto del aviso controvertido.
El tribunal concluyó que el mero hecho de que «se hubiera impuesto en una ocasión una sanción relacionada con una conducta colusoria en la región de Chungcheongnam-do» no explicaba por qué debía mantenerse una excepción específica únicamente para esa región ni por qué debía considerarse difícil celebrar licitaciones efectivamente competitivas.
Contradicciones en la documentación: la revisión y deliberación del comité no bastan para justificar el ejercicio de la potestad discrecional
Un aspecto especialmente destacable de esta sentencia es la contradicción existente en la documentación interna de revisión presentada por el demandado.
El dictamen del comité de expertos en hormigón preparado examinado por el tribunal señalaba, por una parte, que «procede suprimir la excepción de Chungcheongnam-do porque han desaparecido los motivos para excluir la región de la designación». Sin embargo, en otro apartado afirmaba que «atendiendo a los casos de colusión de los últimos 3 años, resulta razonable mantener la excepción para Chungcheongnam-do y conservar sin cambios el contenido de la designación vigente».
A pesar de esta contradicción, el Comité de Deliberación del Régimen de Competencia para el Hormigón Preparado continuó sus deliberaciones sin que aquella fuera subsanada y, finalmente, ese contenido se incorporó sin cambios al aviso.
El tribunal señaló que el demandado no había explicado ni resuelto de ninguna manera dicha contradicción y se había limitado a reiterar que «la cuestión había sido revisada y deliberada por el comité».
El Tribunal Administrativo de Seúl reconoció que la autoridad administrativa disponía de una amplia discrecionalidad para decidir sobre la designación de productos sujetos a competencia y el reconocimiento de excepciones. No obstante, consideró que, en el aviso controvertido, el demandado no había aportado motivos sustantivos ni documentación justificativa suficiente para explicar por qué debía mantenerse la excepción únicamente para la región de Chungcheongnam-do, por lo que dictó sentencia anulando esa parte.
3. Conductas colusorias | Criterios aplicables al ejercicio de la potestad discrecional y a la carga de la prueba de la autoridad administrativa
Es posible establecer restricciones o excepciones administrativas específicas para determinados sectores o regiones con el fin de prevenir conductas colusorias o garantizar un orden competitivo justo.
Sin embargo, para mantener tales medidas deben exponerse motivos razonables y una necesidad sustantiva que justifiquen la continuación de la restricción en el momento actual.
En particular, deben examinarse conjuntamente los siguientes factores.
Por tanto, si en el futuro una autoridad administrativa pretende mantener una excepción para una región o sector determinado debido a conductas colusorias, deberá explicar de manera integral la situación regional, el mercado, la estructura de contratación pública y las sanciones impuestas recientemente, entre otros factores.
Categoría | Aspectos prácticos esenciales para la valoración | Documentación que debe prepararse |
Autoridad administrativa | · Necesidad de mantener la excepción para una región determinada · Fundamentos del trato diferenciado respecto de otras regiones · Ponderación del interés público y los intereses privados | · Informes de revisión · Documentación de las deliberaciones · Estadísticas comparativas · Historial de sanciones · Análisis de los efectos de la política |
Organizaciones sectoriales | · Diferencias entre las conductas colusorias pasadas y la situación actual del mercado · Existencia de medidas correctoras | · Documentación sobre cumplimiento voluntario · Documentación sobre mejoras en la estructura de las licitaciones · Situación reciente de las operaciones comerciales |
Empresas individuales | · Relación directa con el riesgo de alteración del orden competitivo · Grado de perjuicio causado por el mantenimiento de la excepción | · Datos de facturación · Documentación sobre la participación en la contratación pública · Historial de suministros · Análisis del impacto en el mercado |
Comité de deliberación | · Coherencia de la documentación de revisión · Razonabilidad del proceso seguido para alcanzar la conclusión · Resolución de las opiniones contrapuestas | · Actas de las reuniones · Propuestas sometidas a deliberación · Cuadros de síntesis de opiniones · Historial de modificaciones |
Lista de comprobación práctica para empresas y organizaciones
Los actos administrativos y avisos relacionados con conductas colusorias pueden afectar directamente a la actividad comercial de empresas y organizaciones sectoriales, por lo que resulta necesario comprobar preventivamente los siguientes aspectos.
Áreas de asistencia jurídica en controversias relacionadas
Daeryun presta asistencia mediante la colaboración de abogados especializados en Derecho de la competencia con experiencia profesional en la Comisión de Comercio Justo de la República de Corea, abogados especializados en Derecho administrativo y otros profesionales jurídicos. Su actividad comprende la respuesta a sanciones de la Comisión relacionadas con conductas colusorias, así como las posteriores restricciones en el mercado de contratación pública, la designación de productos sujetos a competencia, los recursos de anulación contra avisos administrativos y la elaboración de estrategias conjuntas para el sector.
Área de asistencia | Contenido principal |
Análisis de los motivos del acto | Revisión de los fundamentos sustantivos y de la estructura jurídica de los avisos y actos relativos a conductas colusorias |
Estrategia de control de la discrecionalidad | Análisis del posible exceso o abuso de la potestad discrecional y de la posible vulneración de los principios de proporcionalidad e igualdad |
Estrategia probatoria | Obtención y organización de datos comparativos de otras regiones, historiales recientes de sanciones y documentación sobre el impacto en el mercado |
Revisión de posibles irregularidades procedimentales | Revisión de la legalidad de la evaluación y deliberación de los comités, las consultas con los organismos competentes y el procedimiento de información pública del acto administrativo |
Diseño de la respuesta sectorial | Preparación de mecanismos de respuesta conjunta para cooperativas, asociaciones y empresas, y diseño de la estrategia para la presentación de observaciones |
Tramitación de procesos contencioso-administrativos | Tramitación de recursos de anulación contra avisos administrativos, solicitudes de suspensión de la ejecución y actuaciones administrativas posteriores |
Cuando los antecedentes de conductas colusorias puedan extender sus efectos a la contratación pública, la regulación sectorial o consecuencias administrativas desfavorables, resulta importante examinar desde la fase inicial tanto los hechos como los fundamentos de la política aplicada.
Si necesita asistencia, puede consultar posibles medidas preventivas y vías de actuación mediante la 🔗reserva de una consulta jurídica con un abogado especializado en Derecho de la competencia.
