CONTENTS
- 1. Pratiques collusoires | Présentation de l’affaire
- 2. Pratiques collusoires | Appréciation du tribunal
- - Pouvoir discrétionnaire relatif à l’avis administratif : la désignation des produits relève d’une large appréciation stratégique
- - Justification du maintien de l’exception : le défendeur doit exposer des motifs concrets
- - Les seuls antécédents ne suffisent pas : une comparaison avec les autres régions est nécessaire
- - Contradictions dans les documents produits : l’examen et la délibération d’un comité ne suffisent pas à justifier l’exercice du pouvoir discrétionnaire
- 3. Pratiques collusoires | Critères relatifs à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative et à la charge de la preuve
- - Liste de vérification pratique à l’intention des entreprises et des organisations
- - Domaines d’intervention juridique dans les litiges concernés
1. Pratiques collusoires | Présentation de l’affaire
Cette affaire, dans laquelle des pratiques collusoires étaient en cause, soulevait la question de la légalité d’un avis administratif prévoyant une exception distincte pour une région déterminée dans le cadre de la désignation continue du béton prêt à l’emploi comme produit soumis à la concurrence entre PME.
Les demandeurs étaient des groupements ayant pour membres des PME exerçant des activités de fabrication et de vente de béton prêt à l’emploi dans la ville métropolitaine de Daejeon, la ville autonome spéciale de Sejong et la province de Chungcheongnam-do.
En application de la Loi de la République de Corée sur la promotion des achats de produits des PME et le soutien à leur accès au marché, le défendeur, ministre coréen des PME et des Start-up, désignait par périodes de 3 ans les produits soumis à la concurrence entre PME ainsi que les matériaux destinés aux travaux devant faire l’objet d’un achat direct. Le béton prêt à l’emploi figurait continuellement parmi ces produits depuis l’année 2007.
Le problème concernait la rubrique « Particularités » applicable au béton prêt à l’emploi.
À l’origine, seule la région de la capitale pouvait bénéficier d’une exception dans la limite de 20 % du volume annuel prévu. Depuis l’avis publié à la fin de l’année 2021, cette exception a également été étendue à la région de Chungcheongnam-do, de sorte que ces deux régions étaient concernées.
Cette extension tenait compte des injonctions de mise en conformité et des sanctions pécuniaires administratives de type gwajinggeum que la Commission coréenne du commerce équitable avait antérieurement imposées aux associations de producteurs de béton prêt à l’emploi de la région de Chungcheongnam-do en raison d’une entente dans les appels d’offres portant sur le béton destiné aux marchés publics.
Les demandeurs avaient ensuite formé un recours en annulation contre l’avis antérieur, mais avaient obtenu une issue défavorable, et le jugement était devenu définitif.
Cependant, après l’expiration de la période de désignation, le défendeur a publié un nouvel avis en décembre de l’année 2024, tout en maintenant pour la région de Chungcheongnam-do la même exception portant sur au maximum 20 % du volume annuel prévu.
Cette fois, les demandeurs ont de nouveau formé un recours en annulation en faisant valoir que « l’avis antérieur constituait une sorte de mesure punitive sanctionnant les pratiques collusoires passées, mais qu’aucune autre pratique collusoire n’était intervenue pendant la période de désignation et que l’exception applicable à la région de Chungcheongnam-do devait donc désormais être supprimée ».
2. Pratiques collusoires | Appréciation du tribunal
Dans cette affaire, le tribunal administratif de Séoul n’a pas nié l’existence même du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative. Il a toutefois clairement indiqué que, même lorsqu’un acte relève de ce pouvoir, les faits et les motifs fondant la décision ainsi que les éléments justifiant la mise en balance de l’intérêt général et des intérêts privés doivent être exposés concrètement.
Pouvoir discrétionnaire relatif à l’avis administratif : la désignation des produits relève d’une large appréciation stratégique
Le tribunal a tout d’abord considéré que la désignation du béton prêt à l’emploi comme produit faisant l’objet d’une concurrence réservée et l’octroi d’une exception à une région déterminée relevaient d’une appréciation spécialisée et stratégique nécessitant la prise en compte globale de divers facteurs, notamment la structure du marché concerné, les caractéristiques techniques du produit, la nécessité de protéger les PME et la configuration de la concurrence.
La Loi sur le soutien à l’accès des PME au marché et son décret d’application prévoient uniquement des procédures telles que la recommandation de la Fédération coréenne des PME, la consultation des autorités administratives concernées et l’examen par un comité de gestion. Les critères précis de désignation et d’exclusion étant en grande partie définis par voie d’avis administratif, le tribunal a reconnu au défendeur un large pouvoir discrétionnaire.
Le tribunal a ainsi considéré qu’il ne lui appartenait pas de décider lui-même, dès l’origine, pourquoi seule la région de Chungcheongnam-do devait faire l’objet d’une exception. Il devait d’abord examiner si l’exercice du pouvoir discrétionnaire par l’autorité administrative était entaché d’un dépassement ou d’un abus.
Justification du maintien de l’exception : le défendeur doit exposer des motifs concrets
Le tribunal a néanmoins jugé que, même dans le cadre du contrôle juridictionnel d’un acte discrétionnaire, l’autorité administrative devait au préalable indiquer, au minimum, les motifs qu’elle avait pris en compte, son interprétation des textes applicables et la manière dont elle avait mis en balance l’intérêt général et les intérêts privés.
Dans cette affaire, le défendeur s’est d’abord borné à déposer un mémoire en défense formel, puis n’a pas répondu de manière appropriée alors même que le tribunal lui avait ordonné de présenter des observations substantielles.
Dans le mémoire déposé tardivement, il n’avait fourni que des explications abstraites sur la finalité générale du régime des produits faisant l’objet d’une concurrence entre PME, la nécessité de favoriser le développement des entreprises de taille intermédiaire et les caractéristiques du secteur du béton prêt à l’emploi. Le tribunal a estimé qu’il n’avait présenté aucun motif concret sur la question essentielle de savoir « pourquoi l’exception de 20 % devait être maintenue pour la région de Chungcheongnam-do en 2025-2027 ».
Le tribunal a considéré que, dans ces circonstances, les seuls éléments produits par le défendeur ne permettaient même pas d’établir la légalité de l’avis en cause à un degré suffisant pour emporter conviction.
Les seuls antécédents ne suffisent pas : une comparaison avec les autres régions est nécessaire
Le défendeur a invoqué les avis défavorables de la Commission coréenne du commerce équitable et du ministère coréen du Territoire, des Infrastructures et des Transports, ainsi que la possibilité que des pratiques déloyales telles que des ententes se reproduisent en raison des caractéristiques du secteur du béton prêt à l’emploi.
Les documents de la Commission indiquaient effectivement que des sanctions avaient été prononcées entre 2022 et 2024 dans plusieurs régions du pays pour des ententes restrictives de concurrence relatives au béton prêt à l’emploi.
Le tribunal a toutefois relevé que des ententes avaient également été détectées à plusieurs reprises dans des régions autres que la région métropolitaine de Séoul et celle de Chungcheongnam-do, sans que le défendeur n’accorde d’exception à ces autres régions.
En outre, l’entente mise en cause vers 2024 dans la région de Chungcheongnam-do concernait le marché privé. Le tribunal a donc estimé qu’elle ne présentait qu’un faible lien direct avec la désignation, visée par l’avis en cause, des volumes destinés aux marchés publics comme produits faisant l’objet d’une concurrence réservée.
Le tribunal a finalement jugé que la seule circonstance selon laquelle « une sanction liée à une entente avait été prononcée une fois dans la région de Chungcheongnam-do » n’expliquait ni pourquoi seule cette région devait encore faire l’objet d’une exception distincte, ni pourquoi une mise en concurrence effective devait y être considérée comme difficile.
Contradictions dans les documents produits : l’examen et la délibération d’un comité ne suffisent pas à justifier l’exercice du pouvoir discrétionnaire
La contradiction présente dans les documents internes produits par le défendeur constitue un aspect particulièrement notable de ce jugement.
Dans l’avis du comité d’experts sur le béton prêt à l’emploi examiné par le tribunal, une partie concluait qu’« il convenait de supprimer l’exception, car les motifs d’exclusion de la région de Chungcheongnam-do avaient disparu », tandis qu’une autre indiquait à l’inverse qu’« au regard des cas d’entente survenus au cours des 3 dernières années, il était raisonnable de maintenir l’exception applicable à cette région et approprié de conserver la désignation existante sans modification ».
Le comité chargé d’examiner le régime de concurrence applicable au béton prêt à l’emploi a néanmoins poursuivi ses délibérations sans que cette contradiction soit corrigée, et le contenu concerné a finalement été repris tel quel dans l’avis administratif.
Le tribunal a souligné que le défendeur se bornait à répéter que « le dossier avait été examiné et délibéré par le comité », sans fournir aucune explication ni clarification concernant cette contradiction.
Le tribunal administratif de Séoul a finalement reconnu à l’autorité administrative un large pouvoir discrétionnaire quant à la désignation des produits faisant l’objet d’une concurrence réservée et à l’octroi d’exceptions. Il a cependant estimé que, dans l’avis en cause, le défendeur n’avait pas suffisamment présenté les motifs de fond et les éléments justificatifs expliquant pourquoi l’exception devait être maintenue uniquement pour la région de Chungcheongnam-do, et a donc annulé la partie concernée.
3. Pratiques collusoires | Critères relatifs à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative et à la charge de la preuve
Des restrictions ou exceptions administratives particulières peuvent être imposées à un secteur ou à une région afin de prévenir les pratiques collusoires ou de préserver une concurrence équitable.
Pour qu’une telle mesure soit maintenue, des motifs raisonnables et une nécessité concrète justifiant son maintien au moment considéré doivent toutefois être présentés.
Les éléments suivants doivent notamment être examinés conjointement.
À l’avenir, lorsqu’une autorité administrative souhaitera maintenir une exception applicable à une région ou à un secteur déterminé en raison de pratiques collusoires, elle devra donc présenter de manière détaillée la région, le marché, la structure des marchés publics et les sanctions récentes.
Catégorie | Principaux points d’appréciation en pratique | Documents à préparer |
Autorité administrative | · Nécessité de maintenir l’exception territoriale · Fondement du traitement différent par rapport aux autres régions · Mise en balance de l’intérêt général et des intérêts privés | · Rapports d’examen · Documents soumis aux délibérations · Statistiques comparatives · Historique des sanctions · Analyse des effets de la politique publique |
Organisations professionnelles | · Différences entre les pratiques collusoires passées et la situation actuelle du marché · Existence éventuelle de mesures correctives | · Documents relatifs au programme de conformité · Documents relatifs à l’amélioration de la structure des appels d’offres · Situation récente des transactions |
Entreprises individuelles | · Lien direct éventuel avec le risque d’atteinte à la concurrence · Ampleur du préjudice résultant du maintien de l’exception | · Données relatives au chiffre d’affaires · Documents relatifs à la participation aux marchés publics · Résultats des livraisons · Analyse de l’incidence sur le marché |
Comité d’examen | · Cohérence des documents examinés · Caractère raisonnable du processus ayant conduit à la conclusion · Prise en compte et synthèse des avis divergents | · Procès-verbaux des réunions · Projets soumis aux délibérations · Tableau récapitulatif des avis · Historique des modifications |
Liste de vérification pratique à l’intention des entreprises et des organisations
Les actes administratifs ou avis relatifs à des pratiques collusoires étant susceptibles d’avoir une incidence directe sur l’activité des entreprises ou des organisations professionnelles, les points suivants doivent être vérifiés en amont.
Domaines d’intervention juridique dans les litiges concernés
Daeryun mobilise des avocats spécialisés en droit de la concurrence ayant une expérience professionnelle au sein de la Commission coréenne du commerce équitable, des avocats spécialisés en droit administratif et d’autres professionnels du droit. Cette équipe intervient dans les procédures relatives aux sanctions de la Commission en matière de pratiques collusoires, ainsi que dans les restrictions ultérieures d’accès aux marchés publics, la désignation des produits faisant l’objet d’une concurrence réservée, les recours en annulation d’avis administratifs et l’élaboration de stratégies communes pour le secteur.
Domaines d’intervention | Principaux éléments |
Analyse des motifs de l’acte | Examen du fondement matériel et de la structure juridique des avis et actes relatifs aux pratiques collusoires |
Stratégie de contrôle du pouvoir discrétionnaire | Analyse d’un éventuel dépassement ou abus du pouvoir discrétionnaire et d’une éventuelle violation des principes de proportionnalité et d’égalité |
Stratégie probatoire | Collecte et organisation de données comparatives concernant d’autres régions, des sanctions récentes et l’incidence sur le marché |
Examen de la légalité de la procédure | Examen de la légalité des travaux et délibérations des comités, de la consultation des autorités concernées et de la procédure de préavis administratif |
Organisation de la réponse du secteur | Mise en place d’une réponse commune entre coopératives, associations et entreprises, et élaboration d’une stratégie de présentation des observations |
Conduite du contentieux administratif | Conduite des recours en annulation d’avis, des demandes de sursis à exécution et des procédures administratives ultérieures |
Lorsqu’un antécédent de pratiques collusoires est susceptible d’entraîner ultérieurement des restrictions dans les marchés publics, une réglementation sectorielle ou d’autres conséquences administratives défavorables, il est important d’examiner conjointement les faits et les fondements de la politique publique dès le stade initial.
En cas de besoin, le lien 🔗Réservation d’une consultation juridique avec un avocat en droit de la concurrence permet d’examiner les mesures préventives et les orientations possibles.
